工程监理从起步到今天已经走过了20年的发展道路。20年前,我国通过世界银行贷款的项目——云南鲁布革水电站,业主委托“工程师单位”实施现场监督管理,催生了我国建设监理制度的发展,把监督管理分离出来,成为社会化的监理企业,形成了建设监理制度,与项目法人责任制、招标投标制和合同管理制一起载入了改革创新的史册。但是,我国的工程监理制度还处于初步阶段,法律法规不完善、建设相关各方行为不规范、监理企业在自身发展中的自律意识不够、监理人员素质较低等问题的存在,严重制约着监理业的健康发展。

1 目前工程监理业存在的一些问题
        工程监理涉及业主、承包方和监理方。而作为行使政府监督职能的部门在整个建设活动中将对上述三者实施强有力的监督,各方关系如下图所示。

1.1 建设各方行为不规范
1.1.1 业主行为不规范
        目前,我国建筑市场买方占主导地位,监理权的授予存在着局限性,与FIDIC合同赋予工程师的权限相去甚远。有些业主法律意识淡薄,或对监理程序不熟悉,盲目插手应该由监理方履行职责的工作,业主绕过监理方直接向承包单位下指令,要求承包单位加快或放缓工程进度。

1.1.2 监理方行为不规范
        在监理业务的承揽方式上,存在着转包监理业务、出租资质、挂靠监理证照的现象,一些正规的监理企业迫于市场的经营压力,压低监理费率来承揽业务,引起监理市场的恶性竞争;有些监理单位还不是真正独立的法人实体;此外,诚信基础的缺乏使相当一部分业主对监理单位承担全过程管理不放心。因此,监理单位虽然表面承担了在建项目“三控两管一协调”等监理活动,但业主很难放弃对项目施工队伍的选择、物资采购、进度款的拨付、工期进度的要求等一系列管理权限。

1.1.3 承包方行为不规范
        一些工程承包单位的素质较差,工程项目一包再包,以包代管,承包单位的质量保证体系和自检体系都没有真正建立起来,责任不清,权力不清,时常发生责任纠纷。一些工程承包单位采取多报工程量、偷工减料等办法来获取最大经济效益。当监理人员行使权力时,承包商对监理的认识不清,没有摆正监理在工程建设中的位置,缺乏自觉接受监理的心态,往往错误地认为监理是来挑刺儿找麻烦的,采取不正当手段排挤监理,严重影响监理工作的正常开展。

1.1.4 政府监督部门没有完全发挥监督管理职能
        实施工程监理的重要目的之一就是改革我国传统的工程建设管理体制。建设监理体制就是要在政府的监督管理下,由业主、承包方、监理方共同参与的管理体制。我国目前政府的监督管理制度还不完善,主要表现在:一是监理工作没有专职部门负责; 二是一些违规的市场行为得不到及时的纠正; 三是监理行业缺乏长期规划。

1.2 监理的工作范围及内容狭窄,监理深度没有到位
        我国2000年颁布了《建设工程监理规范》,按照我国工程建设监理理论,监理应对工程建设全过程实施监控,不应只是施工阶段。一些发达国家对设计阶段的监理更注重,而我国直到目前不仅大部分项目只停留在施工阶段,且施工阶段的监理也多数只是质量和安全的监理,监理的“三控两管一协调”未得到有效贯彻,忽视进度控制或进度控制由建设单位实施,投资控制基本上由建设单位实施;对出现的矛盾干扰,监理没有发挥第三方的应有职能主动去协调。

1.3 监理市场运行尚不规范,监理人员总体素质较低
        1.3.1 由于我国的监理制度在实践经验推行上有所欠缺,监理市场还不规范.例如,监理取费偏低,市场竞争激烈,压价现象十分普遍,监理单位为了赢利,一些必要的投入全摊派给承包人,毁坏了在承包单位面前的形象,降低了监理的威信;目前项目普遍存在工程变更且多在增加的环境下,建设单位对监理单位增加了附加工作或额外工作,应有的收益不予考虑,打击了监理积极性;监理单位在仪器设备上投入少,一些仪器陈旧老化。[nextpage]

1.3.2 监理人员整体素质不高
        符合要求的总监数量和质量不能满足监理工作需要;不少监理人员由于经验不足,开工前技术交底不到位,施工完毕才对照规范检查,完全事后监理,造成返工量大,落实执行难度大,影响与承包人的关系;监理人员的培训存在很多弊端;有些监理人员职业道德素质不高,在不健全的市场机制下钻空子,做些违背法律的事情,廉政制度只是挂在墙上,给施工单位偷工减料以可乘之机。

1.4 监理力量不足
        目前全国监理企业已有6170家,监理从业人员达到48万多人。但是,监理力量满足不了监理需求的矛盾仍然十分突出。目前我国注册监理工程师只有8万余人。强制性监理的工程有增无减,客观需求持续趋旺。然而几年来,监理行业的发展远没有跟上市场需求持续扩展的时代步伐,注册监理工程师数量严重不足。监理人员总量不足,质量不高,甚至监理缺位,有名无实,更有缺乏诚信、失职失责等不良行为。

2 进一步完善监理业的对策
2.1 加强与工程监理的相关法律、法规和行业规范建设
2.1.1 目前我国建筑市场仍不完善,项目管理尚不完全规范
        为此,必须贯彻国家有关的方针政策,建立和健全各类建筑市场管理的法律法规和制度,做到门类齐全、相互配套。例如新的《工程监理企业资质管理规定》已于2007年8月1日起施行,这为尽快建立统一开放、竞争有序的建筑监理市场提供了条件。

2.1.2 在工程建设的实施中规范各方的行为
        在规范业主和监管部门行为方面,业主选用工程监理单位应严格规定实行招标,直接委托应按规定办理委托手续,选择符合资质条件的单位进行监理,查处自我“监理”或同体“监理”;由于国家目前尚没有一套规范化的监理招标法规,因此建议国家应尽快制定与工程建设监理招标投标相关的实施办法,使监理招标投标步入规范化的轨道。

2.2 监理单位本身要加强人员配备,提高监理队伍的素质和监理能力
        要建立一支具有高素质的、稳定的职业监理队伍,必须加强监理人员的业务素质、职业道德,提高监理人员待遇,使其全身心投入监理工作,为市场竞争储备优秀人才,增强企业竞争力。在职业道德方面,强化廉洁自律、遵纪守法、诚信,使监理人员真正做到公正、独立客观地开展监理工作。

2.3 提倡监理服务优质优价
        工程监理是一种高智能服务,当监理价格过低时监理单位很难派出高素质的监理人员,也就无法提供优质服务。现在我国工程监理工作还处在初级阶段,收费标准较低,不利于吸引高素质人才,不利于监理单位的发展和提高监理水平。因此,适当提高监理价格是完全必要的。国家发改委、建设部会同有关部门出台了《建设工程监理与相关服务收费管理规定》(发改价格[2007]670号),已于2007年5月1日起施行。新收费标准中施工监理服务收费基准价的平均费率为1.88%,平均提高幅度在50%左右,这为监理业的健康发展提供了良好的环境。

2.4 有条件的监理企业向项目管理企业过渡
        建设部2003年3月出台的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》中规定:“对于依法必须实行监理的工程项目,具有相应监理资质的工程项目管理企业受业主委托进行项目管理,业主可不再另行委托工程监理,该工程项目管理企业依法行使监理权限,承担监理责任;没有相应监理资质的工程项目管理企业只能受业主委托进行项目管理,业主应该另行委托监理。”工程监理是工程项目管理的重要组成部分,是管理和监理单位职能的合并,符合不断发展的建筑市场运作关系,监理企业应逐步向项目管理企业过渡。建设部在天津召开的全国建设工程项目管理工作座谈会上指出:“工程监理企业要发挥智力密集的优势,适应市场需求,注重人才培养,拓展服务功能,鼓励综合能力强、人才结构合理的工程监理企业,在提高工程监理水平的基础上,积极为工程建设提供全过程、专业化的工程项目管理服务。”可以预见,监理企业又有了新的发展空间。